淺談美國(guó)PPP模式
在美國(guó)，私營(yíng)部門投資參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是個(gè)存在爭(zhēng)議的話題。在上個(gè)世紀(jì)90年代，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的私營(yíng)化和政府放松管制被視為解決政府公共部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)低效問(wèn)題的靈丹妙藥。然而諸如“加利福尼亞能源部門放松管制帶來(lái)的危機(jī)”“私營(yíng)化努力遭遇失敗”等文章也常常見(jiàn)諸報(bào)端，擔(dān)憂聲音一直存在。在爭(zhēng)論中，公私合營(yíng)的合作模式在美國(guó)和世界其他地方逐漸發(fā)展應(yīng)用起來(lái)。
當(dāng)我們討論P(yáng)PP模式，我們到底在說(shuō)什么?PPP模式實(shí)際上是一種中長(zhǎng)期投資，其中包含政府公共部門和社會(huì)私營(yíng)部門簽訂的契約或法律關(guān)系。在應(yīng)用PPP模式的項(xiàng)目中，公共和私營(yíng)部門之間在開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、所有權(quán)、籌集資金、提供服務(wù)中的一個(gè)或幾個(gè)領(lǐng)域中開(kāi)展合作。很多國(guó)家已經(jīng)或正在努力通過(guò)立法保障PPP模式的合法地位，以便吸引更多私營(yíng)部門參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中來(lái)。在美國(guó)，PPP模式已經(jīng)在很多領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。
雖然PPP模式這個(gè)表述最近才出現(xiàn)在美國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但實(shí)際上，多年以來(lái)很多相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)資金來(lái)自于美國(guó)市政債券，又通過(guò)這樣或那樣的方式涉及到私營(yíng)部門。超過(guò)75年的時(shí)間里，美國(guó)各級(jí)政府通過(guò)免稅手段發(fā)行市政債券，用債券融資投資私營(yíng)部門建設(shè)或運(yùn)營(yíng)公共服務(wù)類項(xiàng)目，項(xiàng)目涉及水利建設(shè)、垃圾處理、教育、醫(yī)療、低收入保障房建設(shè)等領(lǐng)域。
廣義而言，PPP模式在美國(guó)并不是一個(gè)新生事物，很多公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都通過(guò)簽訂合約形式引入私營(yíng)部門參與其中，已經(jīng)符合PPP模式的定義。目前，PPP模式展現(xiàn)的新意在于，無(wú)論從項(xiàng)目建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)還是項(xiàng)目收益來(lái)說(shuō)，私營(yíng)部門正逐漸在這些項(xiàng)目中占據(jù)主導(dǎo)地位。
此外，特別之處還在于，從前這些項(xiàng)目的資金來(lái)源主要是政府部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市政債券，PPP模式則將私營(yíng)資本、銀行投資等不同渠道的資金吸引到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中來(lái)，需要從交易和融資結(jié)構(gòu)、技術(shù)等角度考慮眾多融資渠道問(wèn)題。
美國(guó)近期一個(gè)PPP項(xiàng)目很好地展示了私營(yíng)部門和各級(jí)政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)參與PPP模式的一些方式。在這個(gè)項(xiàng)目中，一家私營(yíng)公司贏得了加利福尼亞SR125號(hào)公路的長(zhǎng)期項(xiàng)目合同，合同規(guī)定，該公司負(fù)責(zé)公路的建設(shè)和維護(hù)，同時(shí)享有公路建成后一定時(shí)期內(nèi)的過(guò)路費(fèi)征收權(quán)。項(xiàng)目的建設(shè)資金來(lái)自私人銀行和政府貸款。除了要負(fù)擔(dān)公路的修建和維護(hù)費(fèi)用之外，該公司還要把資產(chǎn)凈值優(yōu)先用于建立儲(chǔ)備基金以保證貸款如期償并在過(guò)路費(fèi)收入不足以抵消運(yùn)營(yíng)資金時(shí)維持公路正常運(yùn)營(yíng)。在這個(gè)項(xiàng)目中，美國(guó)各級(jí)政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)各種方式參與其中。美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)一項(xiàng)交通運(yùn)輸項(xiàng)目名義與商業(yè)銀行共同發(fā)放貸款。加州政府向私營(yíng)公司出讓公路的建設(shè)、維護(hù)和收入征收特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，占據(jù)道路的主要所有權(quán)。工程項(xiàng)目所在縣和當(dāng)?shù)匾粋€(gè)政府背景協(xié)會(huì)利用消費(fèi)稅建立了基金。公路附近的一個(gè)城市貢獻(xiàn)了部分公路建設(shè)用地，并和本地開(kāi)發(fā)商合作，幫助項(xiàng)目征收更多土地。該項(xiàng)目的工程貸款通過(guò)工程收益來(lái)償還，無(wú)需政府部門承擔(dān)債務(wù)。在這個(gè)項(xiàng)目中，各級(jí)政府無(wú)需直接參與項(xiàng)目工程建設(shè)，也無(wú)需承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，PPP模式項(xiàng)目能夠在不提高政府債務(wù)水平的情況下帶來(lái)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)投資，同時(shí)，私營(yíng)部門能夠帶來(lái)專業(yè)化的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)水平和效率，帶來(lái)更高的工程質(zhì)量和更少的開(kāi)銷。對(duì)于私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)，PPP模式項(xiàng)目意味著之前無(wú)法涉足的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的廣闊商機(jī)。
